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我国农民工养老保险方案的再研究
2014-10-09 09:53:31   来源:   点击:
我国农民工养老保险方案的再研究
——基于财政负担视角的代际核算模拟 
作者:蒋云赟 来源:《财经研究》(沪)2013年10期第4~18页 

  【作者简介】蒋云赟,北京大学 经济学院,北京 100871 蒋云赟(1979—),女,湖南永州人,北京大学经济学院副教授。

  【内容提要】2012年底我国实现了除外出农民工以外的城乡适龄人口基本养老保险的全覆盖,外出农民工养老保险已成为我国养老保险体系中最薄弱的环节,这对处于我国城镇化最前沿的农民工的福利改善乃至养老保险体系的城乡统筹,无疑是一个严峻挑战。2009年《农民工参加基本养老保险办法(摘要)》并没有正式执行,而后颁布的文件试图将农民工纳入城镇职工基本养老保险体系也没有取得预期效果。文章基于我国农民工养老保险的这种背景,利用Auerbach等(1991)提出的代际核算方法,从政府负担角度对我国农民工养老保险进行了系统模拟分析。结果表明,当前我国政府责任的不完善和财政支持的缺乏严重阻碍了农民工养老保险的发展,农民工应该以较低的缴费基数和缴费比例参加养老保险体系,如果企业和农民工按照城镇平均工资的60%缴费,企业缴纳10%,个人缴纳8%,政府的负担与支持农民工参加“新农保”相比并无增加。因此,当前建立农民工低缴费和低待遇的养老保险体系并辅以相关配套措施,才能推动农民工养老保险的发展。

  【关 键 词】代际核算;代际平衡;农民工养老保险

  中图分类号:F840.612 文献标识码:A 文章编号:1001-9952(2013)10-0004-15

  一、引言

  作为具有农村户口、但实际上主要从事第二、三产业而非农业的农民,农民工在身份上具有“非工非农”的特征,农民工养老保险的发展对我国统筹城乡养老保险体系具有重要意义。2001年12月,劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》规定,参加养老保险的农民合同制职工,在与企业终止或解除劳动关系后,由社会保险经办机构保留其养老保险关系,保管其个人账户并计息,凡重新就业的,应接续或转移养老保险关系;也可按照省级政府的规定,根据农民合同制职工本人申请,将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人。由于我国农民工工作地点具有不确定性,绝大多数参保农民工都选择在春节返家前退保,因此过去的农民工养老保险反而变成了农民工和参保企业对养老保险统筹账户的贡献。政府注意到农民工养老保险的特殊性,2009年《农民工参加基本养老保险办法(摘要)》(以下简称“摘要”)向社会征求意见,“摘要”对缴费基数和基础养老金的计算方式都没有明晰,该政策经过一年时间的意见征求,因对是否单独出台一个针对农民工的养老保险制度存在争议而没有颁布执行。而2009年12月28日,人力资源和社会保障部正式颁布施行了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,将农民工参加基本养老保险问题一并涵盖进来,意味着农民工可参加城镇职工养老保险体系。2012年11月26日,人力资源社会保障部公布《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》,向社会公开征求意见,继续将农民工养老保险纳入到城镇职工养老保险体系考虑。这两个“暂行办法”试图将农民工纳入城镇基本养老保险体系,但是由于我国城镇化质量有待提高,大部分农民工暂时不具有进入城镇基本养老保险体系的实力,这两个“暂行办法”并没有取得预期效果。农民工养老保险至今仍是我国养老保险体系中最薄弱的环节,我国城镇企业职工和个体工商户基本被企业职工养老保险体系所覆盖,2012年基本实现新型农村养老保险和城镇居民养老保险的全覆盖,而2011年末参加基本养老保险的农民工人数为4140万人,仅占2011年度全国外出农民工数量的26.1%。本文试图从政府负担角度并基于代际核算方法对农民工养老保险方案进行定量模拟,探究农民工养老保险参保率未能提升的根本原因。

  财政体系的负担和财政政策的可持续性一直是学者和各国政府十分关注的问题。Buchanan(1958)和Modigliani(1961)提出财政赤字可以衡量财富的代际分配情况和财政政策的可持续性,如果有财政赤字,意味着现存代在花未来代的钱,而如果有财政盈余,意味着现存代把财富留给未来代,如果财政赤字过大,意味着财政政策是不可持续的。20世纪70年代,经济学界开始对用财政赤字来衡量财政政策提出质疑。Feldstein(1974)指出,大量隐性养老金债务没有记入政府的债务,从而降低了财政赤字;Eisner和Pieper(1984)认为赤字没有考虑政府的财产。Auerbach和Kotlikoff(1987)以及Kotlikoff(1988)证明,政府通过把收入和支出流冠以不同的名称,可以做到采取其偏好的财政政策,同时报告令人满意的财政赤字状况,因此财政赤字具有一定的任意性,需要寻找替代财政赤字的方法。Auerbach等(1991)提出一种新的衡量财政体系负担和财政政策可持续性的方法——代际核算方法,代际核算方法不但考虑了财政政策变化的短期影响,而且能更全面地衡量其长期影响。这种方法自1991年被提出后,现在已经被近百个国家采用,美联储、美国国会预算办公室、日本银行、德意志银行、挪威财政部、意大利银行、新西兰财政部、欧盟、国际货币基金组织和世界银行都采用这套核算体系来分析财政政策和养老保险改革。Auerbach等(1992)对美国的社会保障方案进行了四种模拟,考虑不同的改革方案对美国财政政策代际平衡状况的影响。Phil等(2000)用代际核算方法分析了英国1998年颁布的养老保险绿皮书对英国公共财政可持续性的影响,并提出了解决英国财政跨期偿付能力的方案。Róbert等(2001)用代际核算方法模拟了匈牙利的养老保险改革。我国也有一些学者对农民工养老保险进行模拟。冯俏彬和才进(2010)假定单个农民工按照某地政策参保,分析了输入地与输出地之间因政策差异而导致的农民工养老待遇差异,建议建立全国统筹、城乡一致的养老保险制度。赵坤(2010)利用SIC—GE模型对2009年公布的农民工养老保险政策进行了模拟,指出现行政策在促进农村劳动力转移和保障农民工权益方面只能起到比较有限的作用。现有研究大多侧重分析不同养老保险情形下的农民工待遇差异,而较少定量探讨目前我国农民工养老保险无法深入发展的原因及化解办法。本文在我国农民工养老保险陷入这种难以作为困境的背景下,从全国财政负担角度运用代际核算方法对农民工养老保险进行定量模拟,分析其参保率低下的根本原因。

  二、代际核算方法分析

  代际核算方法的基本依据是政府的代际预算约束式,即政府将来所有消费的现值减去政府现在的净财富必须等于现存所有代的社会成员在其剩余生命周期内缴纳的净税支付总额的现值与未来所有代的社会成员在生命周期内缴纳的净税支付总额的现值之和,用公式表示为:

  三、模拟分析

  我们以2010年为基年,在人口预测的基础上,计算出分性别、分年龄的参保农民工的养老保险缴费和养老金,利用Matlab软件构造我国代际核算体系。我们首先以2012年公布的2010年第六次人口普查数据为基础进行人口预测,基础数据如下:

  总和生育率。2000年第五次人口普查数据显示中国大陆妇女人口普查期间总和生育率为1.22,其中城市总和生育率为0.86,镇总和生育率为1.08,乡村总和生育率为1.43。2010年第六次人口普查数据显示中国大陆妇女人口普查期间总和生育率为1.1811,其中城市总和生育率为0.8821,镇总和生育率为1.1534,乡村总和生育率为1.43755。可以看到,过去10年总和生育率只有轻微变化,不过随着越来越多的独生子女进入适龄生育期,依据“双独家庭可生二胎”政策,我国总和生育率应该有所提高。本文假设预测期间,全国的城镇总和生育率由2010年的1.1线性上升至2020年的1.4之后维持不变,乡村的总和生育率由2010年的1.45线性上升至2020年的1.8之后维持不变。

  出生性别比。国际社会公认的理论值为:每出生100名女婴,男婴出生数介于102—107名之间。2000年第五次人口普查数据显示我国人口普查期间出生性别比为119.92,其中城市出生性别比为114.15,镇出生性别比为119.9,城镇总出生性别比为116.41,乡村出生性别比为121.67。2010年第六次人口普查数据显示人口普查期间出生性别比为121.21,其中城市出生性别比为118.33,镇出生性别比为122.76,城镇总出生性别比为120.15,乡村出生性别比为122.09。可以看到,过去10年出生性别比略有上升,我国仍然存在较为严重的人为选择性别的问题。我们假设预测期间我国人为选择性别问题不再进一步恶化,中国城镇婴儿性别比稳定在120,农村婴儿性别比稳定在122。

  人口死亡率。2010年人口普查调查了从2009年11月1日到2010年10月31日城市、镇和乡村的人口死亡率,劳动和社会保障部出版的《中国养老保险基金的测算与管理》中叙述:一般经验认为,0—4岁儿童的死亡率下降最快,其次是50岁以上的老龄人口,4—50岁之间的人口死亡率下降最慢。因此,我们根据《中国养老保险基金的测算与管理》中提供的2010—2050年不同年龄段死亡率的下降趋势和预期寿命的变化趋势,对我国未来分年龄、分性别的死亡率进行预测。我们假设2050年后死亡率稳定不变。

  城镇化方案。世界发达国家的城市化峰值大概有三种情形:低峰值国家的城市化水平峰值在65%以下,如希腊、芬兰等;中峰值国家的城市化水平峰值在65%—80%之间,包括了较多的欧洲大陆国家,如德国、法国等;高峰值国家的城市化水平峰值在80%以上,如英国、美国等。我国1990年城镇人口比重为26.41%,2000年为36.92%,2010年为50.27%。《2001—2002年中国城市发展报告》中提出,到2050年,中国的城市化率将提高到75%以上。我们假设2015年前每年从农村向城镇迁移的人数高达1200万,2020年下降至1000万,2030年下降至600万,2050年下降至400万,2050年后迁移停止,2050年城市化率达到75%的峰值。

  2010年第六次人口普查开始尝试居住地调查,公布了城市、镇和乡村全国分年龄、分性别、分迁移原因的户口登记地在外乡镇街道的人口。我们假设预测期间人口从农村向城镇迁移的模式和2010年户口不在登记地的乡村人口一致,并且假设整个预测期间迁移模式不变,其中65岁以上是合计数。我们从迁移原因可以看出65岁以上人口迁移的主要原因是拆迁搬家、随迁家属和投亲靠友,因此65岁以上人口的迁移与年龄的相关性不大,我们假设65岁以上人口迁移的分布和年龄结构一致。

  我们根据上述基础数据,利用队列要素法对我国城乡分年龄、分性别的人口进行预测。我国从2006年起开始单独公布参加基本养老保险的农民工数量,目前已经参保的农民工分散在各个养老保险体系中,本文主要考虑2011年起新增参保农民工采用的养老保险方案对财政负担的影响。2010年末参加基本养老保险的农民工人数为3284万人,2010年度全国农民工总数为24223万人,其中外出农民工人数为15335万人(假设本地农民工在原籍参加新型农村养老保险),农民工参保率为21.4%;2011年末参加基本养老保险的农民工人数为4140万人,2011年度全国农民工总数为25278万人,其中外出农民工人数为15863万人,农民工参保率为26.1%。我们假设2012年起参保率每年提高8个百分点,2020年实现农民工养老保险全覆盖,并假设外出农民工和城镇化人口的年龄、性别模式相同。

  我们在人口预测的基础上计算各种情形下农民工养老保险的缴费和养老金。农民工参加养老保险有两种选择:一是在原籍参加新型农村社会养老保险(简称“新农保”),二是在务工地区参加城镇职工基本养老保险,后者也可以分为自己全额缴纳保险费并与城镇职工同享养老金及依托单位缴纳较低水平保险费并较低水平享受养老金两种情况。表1给出了三种参保模式的基本参数。


  按照《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定,参加“新农保”的个人按照每年100元、200元、300元、400元、500元等五个档次缴纳养老保险费,个人缴费全部进入个人账户,养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,终身支付。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准,基础养老金全部由政府承担。个人账户养老金等于退休前个人账户余额除以计发月数。因此,如果农民工参加“新农保”,自己的缴费压力较小,政府承担基础养老金和个人账户的长寿风险,政府负担相对固定,但是农民工所能获得的养老保障层次也较低。

  如果农民工按照《农民工参加基本养老保险办法(摘要)》参保,农民工可以按照低缴费基数和低缴费率缴费。卢锋(2012)整理农民工1979—2010年工资水平指出,2010年农民工月平均工资为1690元,而2010年职工年平均工资为37147元,农民工平均工资略低于城镇职工平均缴费工资的60%。我们假设依托单位和农民工按照上年度职工平均工资的60%缴费,单位缴纳12%,个人缴纳8%,个人缴费全部进入个人账户,养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,终身支付。“摘要”对农民工基础养老金的计算并没有详细规定,我们按照国发[2005]38号文件假设农民工的基础养老金月标准等于上年度在岗职工月平均工资和农民工月平均缴费工资的算数平均值,由于我们假设农民工月平均缴费工资等于上年度在岗职工月平均工资的60%,农民工基础养老金标准实际上等于上年度在岗职工月平均工资的80%。依据国发[2005]38号文件,每缴费满1年,发放基础养老金标准的1%。Yvonne(2005)指出,根据世界银行的调查,我国男性平均工作27年,在56岁左右退休,女性平均工作20年,在50岁左右退休。随着政策执行力度的加大,可以预计提前退休的现象将逐渐减少,我们假设农民工平均29岁入职,并且不间断工作至法定退休年龄退休,退休男性农民工可以得到基础养老金标准的31%,退休女性农民工可以得到26%。

  如果农民工和城镇职工一样参加城镇职工养老保险,农民工要全额缴纳养老保险费,但是和城镇职工享受一样的养老保险待遇。我们假设依托单位和农民工按照上年度在岗职工平均工资缴费,单位缴纳20%,个人缴纳8%,基础养老金的发放标准为上年度在岗职工月平均工资。

  我们在人口预测的基础上,分别计算三种情形下分性别、分年龄的参保农民工的养老保险缴费和养老金,利用Matlab软件构造我国代际核算体系。

  (一)农民工参加新型农村社会养老保险。首先我们假设所有农民工都在原籍参加新型农村社会养老保险。假设基础养老金2010—2012年为每月55元,2013年起按照生产率增长率增长;2010年个人缴费225亿元,参保缴费人数7414万人,人均缴纳300元,2011年个人缴费415亿元,参保缴费人数24118万人,人均缴纳172元,我们假设2010年个人缴费为每年300元,2011年起个人缴费按照生产率增长率增长。①新农保规定领取养老保险的最低缴费年限是15年,如前所述,我们假设农民工平均29岁入职,并且不间断工作至法定退休年龄退休。这样2011年参保男性农民工将在2040年退休,计算②得到养老金为8637元,女性将2035年退休,养老金为5769.4元。


 图1 2011年起新增参保农民工参加全国“新农保”情形下各年农民工的缴费和养老金

  由图1可见,2035年之前,由于吸收大量退休前农民工加入,农民工养老保险的缴费大于养老金支出。而2035年之后,大量2011年新参保农民工退休,而基础养老金完全由政府承担,养老金支出开始超过农民工缴费,2050年缺口将达4230亿元。

  我们在计算农民工养老保险缴费和养老金的基础上,以2010年为基年构建代际核算体系,2010年及以前出生的人为现存代,2011年及以后出生的为未来代,假设未来代每人的代际账户值按照生产率增长率增长。由表2可见,2010年出生的城镇男性的人均代际账户值是170550元,城镇女性是67563元,农村男性是16851元,农村女性是4106元。城镇男性的代际账户值50岁时转为负值,即城镇男性从50岁起,在剩余生命周期内向政府缴纳的税收的现值小于从政府得到的转移支付的现值,而城镇女性的代际账户值47岁时转为负值。农村男性的代际账户值一直为正,即平均来说,一个农村男性一生向政府缴纳的税收的现值都大于从政府得到的转移支付的现值。而农村女性的代际账户值60岁时转为负值。未来代的城镇男性经过生产率增长率调整的代际账户值是364141元,是2010年新出生一代的2.1351倍。也就是说,中国现存的财政政策是不可持续的,为了维持现存的财政政策,未来代向政府缴纳的净税额的精算现值要比现存代高113.51%。实际上,个人税负进一步提升的空间有限,因此财政政策的缺口必须由政府自己承担,或者政府必须要对财政政策做出调整。③


  (二)农民工按照《农民工参加基本养老保险办法(摘要)》加入养老保险。2009年公布的《农民工参加基本养老保险办法(摘要)》(简称“摘要”)试图为农民工建立依托城镇单位缴纳较低水平保险费并较低水平享受养老金的养老保险制度。我们假设2011年起新增参保农民工不在户籍所在地参加“新农保”,而是按照“摘要”规定参加农民工养老保险(主要参数见表1)。


  图2 2011年起新增参保农民工按照“摘要”参保情形下各年农民工的缴费和养老金

  我们计算得到,如果2011年新参保农民工按照“摘要”参保,2040年退休男性农民工的养老金为70098元,是参加“新农保”的8.11倍,2035年退休女性农民工的养老金为44939元,是参加“新农保”的7.79倍。由图2可见,和农民工在原籍参加新农保相比,农民工按照“摘要”参加养老保险,由于依托单位也为农民工缴费,养老金出现收不抵支的年份较晚,2041年起农民工的养老金开始大于养老保险缴费,但收支缺口迅速增大,2050年达到2.47万亿元。

  由于我国第六次人口普查是居住地普查,15335万外出农民工基本被统计为城镇人口,我们可以看到,如果农民工按照“摘要”参保,达到法定退休年龄前的城镇人口代际账户值会上升,而未来代与2010年新出生一代的代际账户值之比却会从2.1351下降至2.0734。也就是说,如果农民工不在原籍参加“新农保”,而是按照“摘要”依托城镇单位缴纳较低水平保险费参加养老保险,政府负担反而会略微减轻。前面我们已经计算得到,如果农民工按照“摘要”参加养老保险,达到退休年龄后的养老金是在原籍参加“新农保”的8倍左右。如果农民工按照“摘要”参保,养老金会大幅上涨,政府负担反而会略微下降,所以农民工按照“摘要”参保,虽然退休金会增加,但这需要参保企业和农民工大幅增加缴费才能获得(见表3)。


  (三)农民工参加城镇企业职工养老保险。2009年《农民工参加基本养老保险办法(摘要)》征求意见后并没有正式颁布执行,而《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》却将农民工包含在内,这意味着农民工将参加和城镇企业职工完全相同的养老保险体系。我们假设2011年起新增参保农民工参加城镇企业职工养老保险,雇佣企业和农民工按照社会平均缴费工资缴费,企业缴纳20%,个人缴纳8%,个人缴费全部进入个人账户。

  我们计算得到,如果农民工参加和城镇企业职工完全一样的养老保险,2040年退休男性农民工的养老金为97937元,是参加“新农保”的11.33倍,2035年退休女性农民工的养老金为61875元,是参加“新农保”的10.72倍。

  由表4可见,达到法定退休年龄前的城镇人口代际账户值会进一步上升,而未来代与2010年新出生一代的代际账户值之比却大幅下降,从农民工按照“摘要”参保时的2.0734大幅降至1.5573。也就是说,如果2011年起新增参保农民工都和城镇企业职工一样加入城镇职工养老保险体系,政府负担会大幅减轻。我国自2009年把农民工纳入城镇企业职工养老保险体系后,农民工的养老保险就止步不前,现已成为养老保险最薄弱的环节,原因就是加入城镇企业职工养老保险体系后,虽然农民工的养老金是在原籍参加“新农保”的10倍以上,但是农民工的养老金都来自参保企业和农民工个人的缴费,从长期看,农民工和雇佣企业反而会为缓解财政负担做出贡献。


  (四)缴费基数模拟。通过前面的分析我们可以看出,如果农民工不在户籍地参加“新农保”,而是按照“摘要”参保或参加城镇企业职工养老保险,虽然农民工的退休金会增加,但是这会大幅提高企业和农民工自身负担,政府负担反而会大幅下降。如果2011年起新增参保农民工按照“摘要”参加农民工养老保险,未来代和2010年出生一代的比值由2.1351下降至2.0734;如果农民工完全和城镇企业职工一样参加企业职工养老保险体系,政府负担会大幅下降,未来代和2010年出生一代的比值由2.1351下降至1.5573。

  我国农民工收入水平不高(如前所述,2010年农民工平均工资略低于城镇职工平均工资的60%),不太可能承担高额的养老保险缴费,过高的缴费基数可能会把农民工排除在外。我们模拟了企业和农民工按照在岗职工平均工资的不同比例作为缴费基数,企业缴纳20%,个人缴纳8%,未来代与2010年出生一代的代际账户比值及2040年退休的男性农民工和2035年退休的女性农民工的养老金。由表5可见,如果农民工按照城镇职工平均缴费工资的100%缴费,与按照60%缴费相比,2040年退休的男性农民工养老金从70098元上涨至97937元,上涨39.7%,2035年退休的女性农民工养老金从44939元上涨至61875元,上涨37.7%,但是政府负担却下降15.5%。因此,农民工退休工资的上涨完全是个人和企业的贡献,并且会为养老保险统筹账户做出额外的贡献,企业和农民工的缴费工资基数越高,农民工的退休工资就越高,政府负担就越轻。可见,要求农民工和城镇企业职工一样加入城镇企业职工养老保险体系,按照城镇平均工资水平缴费是不现实的,这也是农民工对加入城镇企业职工养老保险体系缺乏动力的原因之一。当农民工按照城镇职工平均工资的25%缴费时,未来代和2010年出生一代的代际账户比值为2.1333,和农民工在原籍参加“新农保”相当,即如果农民工依托单位按照20%缴费,个人按照8%缴费,缴费基数要不超过城镇职工平均工资的25%,农民工放弃在原籍参加“新农保”而改为参加城镇职工养老保险,才不会为城镇养老保险体系做贡献。

  (五)缴费率模拟。由表5可见,即使企业和农民工按照社会平均工资的60%缴费,企业缴纳20%,个人缴纳8%,未来代和2010年出生一代的代际账户的比值由参加“新农保”时的2.1351下降至1.8418,即政府负担比支持这些农民工参加“新农保”要低。如果农民工参加城镇职工养老保险体系,依托企业和农民工维持和其他城镇职工一样的缴费率,只有依托企业和农民工的缴费基数不高于城镇职工平均工资的25%,与在原籍参加“新农保”相比,农民工才能完全享受依托单位和自己的缴费,而不为缩小城镇职工养老保险缺口做贡献。我国农民工所在行业的企业利润比较有限,不太可能负担农民工20%的缴费。这说明,我国放弃细化“摘要”而让农民工参加城镇企业职工养老保险体系,是阻碍农民工养老保险发展的重要原因。


  我们可以考虑降低企业缴费率,农民工个人按照8%缴费,统筹账户缺口由政府来弥补,这样农民工的养老金待遇不会下降。由于农民工的待遇不下降,而统筹账户缺口由政府来弥补,因此企业缴费率越低,未来代和2010年新出生一代的代际账户比值越大,政府负担越大。如果企业缴费率降至10%,未来城镇男性的代际账户值和2010年出生的城镇男性的比值为2.1354,基本和农民工参加“新农保”一致。也就是说,如果企业按照10%缴费,个人按照8%缴费,政府承担农民工养老保险统筹账户的缺口和农民工的长寿风险,政府负担和支持这些农民工参加“新农保”相仿。而如果按照目前的农民工养老保险政策,企业缴费高达20%,实际上企业不但承担了农民工的养老成本,还为养老保险统筹账户做贡献。

  (六)生产率增长率和贴现率敏感性检验。代际核算方法是一套面向未来的长期方法,生产率增长率和贴现率的取值非常重要。按照代际核算的传统做法,本文选择一个生产率增长率和贴现率作为基准假设,再进行敏感性分析。我国已经确定了到2020年国内生产总值翻两番的战略目标,根据这个目标,21世纪前20年我国的GDP增长率要保持在7%左右,由于我国在前20年人口还是正增长,基准假设中我们取2020年前的生产率增长率为6%,2020—2050年为4%,2050年后保持在2%。

  贴现率也是代际核算方法中一个很重要的指标,如果农民工养老保险缴费和养老金支付的时间和数量确定,那么理论上我们使用的贴现率应该是政府债券的利率。但这些项目显然不确定,因此我们应该采用一个高出政府债券收益率的贴现率。而社会保险又受到一定的法律或预算的约束,因此一般其贴现率应该低于资本收益率。各国在应用代际核算方法时一般采用一系列的贴现率,但是基准贴现率往往设定在政府债券的利率和实际的资本收益率之间。蒋云赟等(2004)对我国工业企业的资本收益率进行过测算,据此本文假设代际核算体系中的基准贴现率比同期的生产率增长率高3个百分点。

  表7和表8给出了农民工在原籍参加“新农保”和按照“摘要”参加城镇职工养老保险体系后,不同生产率增长率和贴现率假设下未来代和2010年新出生一代的代际账户比值。从表7和表8中可以看出,随着生产率增长率和贴现率的变动,未来代与2010年新出生一代的人均代际账户比值虽然有所变动,但不会改变农民工放弃在原籍参加“新农保”而在务工地区参加城镇职工基本养老保险将减轻政府负担的结论。


  四、结论与政策含义

  农民工处于城镇化的最前沿,农民工养老保险的发展对我国统筹城乡养老保险体系具有重要意义。但农民工养老保险至今仍是我国养老保险体系中最薄弱的环节,到2012年年底,城乡适龄人口被企业职工养老保险、新型农村养老保险和城镇居民养老保险所覆盖,而2011年年末参加基本养老保险的农民工人数为4140万人,仅占2011年度全国外出农民工总数26.1%。

  本文利用Auerbach等(1991)提出的代际核算方法,从政府负担角度对农民工养老保险进行了模拟。模拟结果表明,如果农民工都在原籍参加“新农保”,未来代的城镇男性经过生产率增长率调整的代际账户值是364141元,是2010年出生的城镇男性的2.1351倍。也就是说,中国现存的财政政策是不可持续的,为了维持现存的财政政策,未来代向政府缴纳的净税额的精算现值要比现存代高113.51%,而实际上个人税负很难再大幅提升,政府必须要对财政政策做出调整或自行承担财政缺口。如果2011年起新增参保农民工不在户籍所在地参加“新农保”,而是按照《农民工参加基本养老保险办法(摘要)》的规定参加农民工养老保险,未来代与2010年新出生一代的代际账户比值却会从2.1351下降至2.0734。因此,农民工按照“摘要”参保,虽然退休金会增加,但这需要自己大幅增加缴费才能获得,政府负担会略微减轻。如果农民工按照《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的要求,完全和城镇职工一样参加城镇企业职工养老保险体系,企业按照社会平均工资缴纳20%,个人缴纳8%,政府负担会大幅下降,未来代和2010年出生一代的代际账户比值由2.1351下降到1.5573。我们模拟了企业和农民工按照社会平均工资的不同比例作为缴费基数,未来代与2010年新出生一代的代际账户比值和2026年退休的农民工的退休金水平。可以看到,如果农民工不是按照城镇职工平均缴费工资的60%缴费,而是按照100%缴费,农民工的退休工资能上涨近40%,政府负担却下降了15.5%。因此,农民工退休工资的上涨完全是个人和企业的贡献,并且会为养老保险统筹账户做出额外的贡献。可见,现阶段农民工按照自己的工资水平参保是比较合适的做法。我国农民工所在行业的企业利润比较有限,不可能负担农民工20%的缴费,可以考虑降低企业负担,农民工个人按照8%缴费,降低企业缴费率,农民工的养老金待遇不会下降,统筹账户缺口由政府来弥补。可以看到,如果企业缴费率下降至10%,未来代和2010年出生一代的代际账户比值为2.1354,基本和农民工参加“新农保”一致。因此,2009年底颁布施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和2012年11月26日公布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》试图将农民工纳入城镇基本养老保险体系,这虽然使农民工可以获得和城镇职工一样的养老保险待遇,但也会大幅度增加企业和农民工的负担,缺乏政府责任和财政支持使农民工没有参与养老保险的动力。现阶段我们还是应该考虑继续细化《农民工参加基本养老保险办法(摘要)》,农民工更适合低缴费比率和低缴费基数,而这也不会显著提高政府负担。实际上,如果企业和农民工按照城镇平均工资的60%缴费,企业缴纳10%,个人缴纳8%,政府承担农民工养老保险统筹账户的缺口和农民工的长寿风险,政府负担与支持这些农民工参加“新农保”相比并不增加,如果按照“摘要”的规定,企业缴费率为12%反而会减轻政府负担。因此,现阶段正视农民工和城镇人口间的收入差距,不强行把农民工纳入城镇养老保险体系,而是给农民工建立低缴费和低待遇水平的养老保险体系是更现实的选择,企业和农民工按照城镇平均工资的60%缴费,企业缴费不超过10%是比较合适的做法。允许暂时没有能力参加城镇养老保险的农民工加入低缴费水平的独立体系,并通过法律保证雇佣企业和农民工的参与,就可以保证随着城镇化质量的提高,农民工养老保险体系并入城镇养老保险体系的可能。



 
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